陈益刊

2亿多进城务工人员如何享受到市民化待遇?国务院近些年力推户籍、土地、社保等一揽子改革来破除农民工市民化的政策障碍，8月又一相关重磅文件出台。

国务院近日印发《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(下称《通知》)，准备构建财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，实现“人钱挂钩”，破解农民工市民化的资金难题，让农业转移人口享受同城市居民完全平等的公共服务和市民权利。

上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣告诉《第一财经日报》记者，中国只有实现了外来人口的基本公共服务，才算真正的城镇化。

教育等公共服务跟随人走

中国城镇化存在“半城镇化”现象，即户籍城镇化率与人口城镇化率存在差异。二者之间的数量差即是实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位转变的农民工。

这一现象被中央高层重视，推进以人为核心的城镇化被一再强调，而这一关键正是让农业转移人口平等享受与当地户籍人口同等的义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务。

农业转移人口市民化等相关改革绕不开资金。根据2013年中国社科院发布的《城市蓝皮书》，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。财政支持因此成为农民工市民化关键一环。

财政部有关负责人在解读《通知》时也坦言，当前2亿多进城务工人员和其他常住人口还没有享受与当地城市居民同等的公共服务和市民权利，这在一定程度上也与财政支持保障不健全有关。

《通知》从保障教育权利、创新城乡基本医疗保险、统筹城乡社保体系、加大就业支持等十个方面为财政政策支持农业转移人口市民化提供了“路线图”。

郑春荣告诉本报记者，目前多数城市的外来人口不能享受应有的福利，比如像低保、廉租房等都与户籍挂钩，外来人口不能享受。

而此次新政的一大特点，是优先将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，做到公共服务提供随人走，为人的自由流动创造良好制度环境。

在农民工十分关心的子女教育方面，《通知》要求，地方政府要将农业转移人口及其他常住人口随迁子女义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。中央和省级财政部门按在校学生人数及相关标准分配资金，实现“两免一补”和生均公用经费基本定额资金随学生流动可携带。

在医疗卫生保障方面，《通知》鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围;对于农业转移人口选择参加城镇居民医保的，各级财政按照参保城镇居民同样的标准给予补助。

郑春荣告诉本报记者，国家已经对城镇居民、农民的基本养老保险、基本医疗保险进行了整合，但农民输入地和农民输出地的补贴标准差异很大。比如北京和河北城乡居民人均基础养老金分别为430元/月和55元/月。

农民工市民化奖励减轻东部财政压力

人口流入地的东部发达地区基本公共服务水平较高，农民工市民化将面临很大的财政压力。

上述财政部负责人表示，农业转移人口市民化有利于促进流入地政府经济社会发展，但要在短期内使得大量农业转移人口实现市民化，成本较高，财政压力很大。为妥善解决这一问题，调动地方政府的积极性，《通知》提出，中央和省级财政要通过建立农业转移人口市民化奖励机制。

具体来看，中央的奖励资金将根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素进行测算分配，向吸纳跨省(区、市)流动农业转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。

同时，省级财政要安排资金，建立省(区、市)对下农业转移人口市民化奖励机制。县级财政部门要将上级奖励资金统筹用于提供基本公共服务。

该负责人表示，这是引导地方政府推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口逐步市民化、确保到2020年使1亿左右已进城农业转移人口和其他常住人口在城镇定居落户的重大举措，也是财政支持农业转移人口市民化的机制创新。

保证中西部困难地区财力不减少

中央财政在支持农民工市民化时，相关转移支付资金向人口流入地的东部地区倾斜，这让财力捉襟见肘的中西部欠发达地区担心财力减少。

上述财政部负责人称，确保中西部财政困难地区财力不因“人钱挂钩”政策而减少，是此次改革必须坚守的一项基本原则。

根据《通知》，对享受均衡性转移支付的中西部财政困难地区，中央财政仍以户籍人口而不以常住人口为基础进行测算分配，并充分考虑各地区向居住证持有人提供基本公共服务的支出需求。

上述负责人表示，这基本可以实现中西部财政困难地区的转移支付存量规模不会减少，同时随着转移支付规模的增加，中西部财政困难地区的转移支付规模也将保持平稳增长。

中国社会科学院财经战略研究院研究员杨志勇告诉《第一财经日报》记者，现在农民也越来越看重附着在户籍上的福利，比如宅基地财产权、土地承包权等，很多农民进入城市时并不愿意放弃农村户籍。

上述负责人强调，加快推进农业转移人口市民化，不能采取硬性措施或“一刀切”要求，不是要进城落户农民放弃在农村的相关权益。必须充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。