18年30万亿卖地收入地方用途不透明

[从1999年至2015年，这17年全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。另据财政部统计，2016年1~7月全国国有土地使用权出让收入累计约1.73万亿元，同比增长12.1%。结合当前土地市场态势，到今年年底，全国土地出让收入总额累计有望超过30万亿元。]

对于巨额土地收入的使用去向，由于较少有地方政府公布，公众难以知晓详细情况。加之近年来频有政府官员在土地出让环节上因贪腐涉案，有关“土地账本”如何公开的讨论从未间断。

据《第一财经日报》记者统计，从1999年至2015年，这17年全国土地出让收入总额约27.29万亿元，年均1.6万亿元。另据财政部统计，2016年1~7月全国国有土地使用权出让收入累计约1.73万亿元，同比增长12.1%。

结合当前土地市场态势，到今年年底，全国土地出让收入总额累计有望超过30万亿元。

土地收入多归地方政府

这笔巨额资金归谁所有?答案也很直白：绝大多数划归了地方政府。

蒋省三、刘守英等著的《中国土地政策改革》提及，土地出让金是1989年开始征收的，当时规定，在进行必要扣除后，中央与地方4：6分成。但是由于无法核实土地的开发成本，中央所得很少。从1994年至今，出让金不再上缴中央财政，全部留归地方，于是，土地出让金收入成为地方政府预算外收入的主要来源。

考虑到1994年我国开始推行分税制，地方财政与中央财政分成比例调整，地方财力实际上受到挤压，支出压力开始加大，彼时将土地出让收入划归地方也应是权衡之后的决定。

在1994年8月底召开的全国土地使用制度改革工作会议上，一位时任国务院高层指出，土地交易的收益分配是个十分重要的问题。土地使用权的出让收益属于国家……对国有土地收益一定要明确为国家所有，属于资产性质，应由财政专管，专款专用。国有土地收益归国家，但在土地收益的使用上，可以按有关规定，归地方政府支配，以利于城市基础设施等建设和发展。

这种“收入全归地方”的政策一直延续至今，并衍生出当下地方土地财政的问题。

前述《中国土地政策改革》一书中称，地方政府对建设用地的出让与资金使用支配余地大，土地出让收入成为筹措城市基础设施资金的重要渠道。地方政府不仅垄断了建设用地的“卖地权”，而且对于越来越丰厚的土地收入有绝对的支配权。

朱镕基曾批示“卖地收入首先要用于安置拆迁户”

钱归了地方政府，但怎么使用的?与收入数据较为公开透明相比，目前很少有地方政府公布这笔收入的支出详情。

几年前，某重点城市高层曾表示，将加大公开透明力度，土地出让金等各界普遍关注的公共性资金必须公开。但时至今日，仍未见到相关举措出台。

更甚者，现在地方政府连这种“表态”都少见了。

其实，关于怎么使用这些钱，中央也一直有相关政策和规定。

《朱镕基讲话实录》第一卷中曾披露，1994年6月，时任建设部部长侯捷向时任国务院副总理朱镕基报送《关于请求解决城市拆迁安置住房建设专项贷款资金的紧急报告》，反映各地旧城改造规模大幅度增长，拆迁过渡周转用房严重不足，希望中国人民银行安排5亿元的专项贷款，用于沈阳、哈尔滨、上海等10个问题比较突出城市的拆迁安置住房建设。

在该报告上，朱镕基批示：城市拆迁应该有计划、有步骤，量力而行。现在有些城市不顾后果，大量卖地，大量拆迁，置拆迁居民于不顾，这样搞下去会影响社会稳定。卖地收入首先要用于安置拆迁户，要国家来背这个包袱是背不起的。

近年来，中央政府也不断出台规范地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》就规定，从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。

其他还包括不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。如果按此执行，就意味着地方要拿出超过一半的土地收益来用于民生工作。

不过，上述规定是否得到认真贯彻执行也是一个问题。

不公开存隐患

2012年，现任中央财经领导小组办公室副主任韩俊曾在《农民日报》发表文章指出，土地收益的分配明显向城市倾斜，2011年土地出让金收入已超3.15万亿元，到2011年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。

韩俊表示，在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，要让农民直接分享土地的增值收益。

地方政府不公开卖地收入的具体去向，导致民众乃至人大机关无法对其履行监督职责。可能产生的一个后果就是错位：不应该支出的项目得到了钱，而本应该投资的项目可能没有获得资金。

2015年6月28日，审计署发布《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，土地出让支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元;征地拆迁中，一些地方和单位少支付补偿17.41亿元，编造虚假资料等套取或骗取补偿10.57亿元。此外，一些地方土地出让收支核算不够规范，有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支;有的地方为支持经济发展，减免或返还土地出让收入7218.11亿元。