“改变政府作为居住用地唯一供应者的情况。”国土资源部部长姜大明1月15日在全国国土资源工作会议上说的这句话，一石激起千层浪。他指出，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

分析人士认为，这意味着中国土地供应将出现实质性变化。政府不再垄断住房用地，而房地产开发商也不再是一手住房的唯一提供方。未来，其他合法拥有土地使用权的主体，在符合规划的前提下，也可以成为住房供应方。而随着更多房源进入市场，将有助于抑制地产投机，满足住有所居，缓和部分大城市房价长期上涨的紧张局势。

非房企自有土地能否开发商品房？

2018年是“房改”20周年。“中国房地产过去20年的发展历史，其实就是国有土地发展历史。特别是商品房住宅土地，来源单一，地方土地财政依赖房地产，依赖土地招拍挂。国有土地招拍挂出让，是商品房住宅土地的唯一来源。”中原地产首席分析师张大伟对《中国经济周刊》记者说。

据财政部发布的“2016年财政收支情况”显示，2016年，全国国有土地使用权出让收入37457亿元，同比增长15.1%。而2016年全国财政总收入15.9万亿元，土地收入占财政总收入的比例高达23.5%。

一线城市土地收入则尤为可观。在刚刚过去的2017年，北京市土地出让金以2796亿元名列榜首，排名第二的杭州市也超过了2000亿元。

深圳市房地产研究中心高级研究员李宇嘉告诉记者，房改20年来，国有土地出让金累计规模为35万亿元，达到城市财政收入的40%左右，成为城市基建扩张的重要资金补充。

然而，另一方面，地方政府的“土地财政”却备受诟病。有人认为，“土地财政”无疑是高房价的重要推手。

“一些地方土地出让部门有意无意地调节土地供应节奏，热点城市居住用地相对不足，且土地出让价格一再走高，助推房价上涨。”张大伟说。

而如何解决这个弊端?张大伟认为，首先居住用地供应要相对充足，才能缓解热点地区楼市供需紧张局势。

除了地方政府，居住用地还能从哪儿来?上海易居房地产研究院副院长杨红旭对《中国经济周刊》记者分析，还有两种居住用地提供者：一类是村集体、企业。农村建设用地(含宅基地)可以入市，由农村集体组织供地。“其实这项改革任务10年前就提出来了，但一直没能破冰，这次借着全国13个城市试点集体建设用地建设租赁用房的狠劲，准备闯关了。”

另一类则是园区、工业区、国企手中的大量低效工业用地，也将开闸，逐步转换成住宅用地，借此缓解大城市住宅用地严重不足的矛盾。这项改革，也已经“预备”几年了。

不过，值得注意的是，非房地产企业自有土地“作为住宅用地”，是否意味着可以作为商品房开发用地?能否开发商品房对外销售?

对此，专家认为不可过分乐观。姜大明部长的表态中强调了两个前提：“权属不变”“符合规划条件下”，因此，非商品房开发用地建设商品房对外出售的可能性不大。且无论从现行的法律法规，还是从目前各城市对土地财政的依赖来看，短期内彻底打破地方政府对商品房开发用地的高度垄断，还不太现实。

“过去很多企业有使用权的土地，比如商业用地、工业用地，在符合规划条件下，将来有可能可以转变成出租房，不是保障房，更不可能是商品房了。”张大伟分析称。

在1月15日全国国土资源工作会议分组讨论中，浙江省杭州市国土资源局局长谢建华说：目前，城市住房用地供应单一，主要是公开招拍挂出让。下一步，要探索多种方式供应，如协议出让、行政划拨等，而核心则是要厘清分类，依据保障类、市场类、长租型进行供应，要探索住宅多结构形式供应。而非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，将能够提供更多租赁住房给买不起房子的人居住。