征求意见稿中分两步走的施行时间表，无论是2019年1月1日，还是2018年10月1日，对于一部涉及每个人利益调整的税法修订而言，推进进度是很迅速的。一审过后仅一周时间，6月29日，《中华人民共和国个人所得税法修正案(草案)》在中国人大官网上公开征求意见，意见征集时间为一个月。

个税综合制改革全貌得以展现。虽然全国人大常委会分组审议提了不少建议，但草案基本维持提交一审的内容。包括工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等4项劳动所得先行纳入综合征税范围，综合所得的基本减除费用标准从3500元/月提高到5000元/月(6万元/年)，增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除。

相较一审释放的信息，综合收入适用的超额累进税率、税收征管制度、专项扣除配套措施等也得以明确。

征求意见稿还对执行时间做出规定，修正案内容自2019年1月1日起施行;而在2018年10月1日至2018年12月31日，工薪所得可先行适用5000元起征点(不进行专项附加扣除)，经营所得可先行适用新税率表。

修正案之所以呈现“分步施行”的特点，一大重要的原因在于，征求意见稿明确“专项附加扣除的具体范围、标准和实施步骤，由国务院财政、税务主管部门商有关部门确定”。这意味着个税法修正案通过后，专项附加扣除政策还需经国务院程序通过。

低税率级距扩大

相较一审的改革说明，个税法修正案公开征求意见，个税税制要素全面展现出来。

工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等4项劳动所得纳入综合征税范围，居民个人按纳税年度(意见稿明确纳税年度为公历1月1日起至12月31日止)合并计算个税;以每一纳税年度的收入额减除费用六万元以及专项扣除、专项附加扣除和依法确定的其他扣除后的余额，为应纳税所得额;综合所得适用3%至45%的超额累进税率。

综合所得税率级距相应调整，低档税率级距扩大，30%、35%、45%这三档较高税率的级距保持不变。因为综合收入按年计税，税率级距从原来“每月应纳税所得额”顺势转为“每年应纳税所得额”。

具体而言，全年应纳税所得额“不超过3.6万元的”适用税率3%、“超过3.6万元至14.4万元的部分”税率为10%、“超过14.4万元至30万元的部分”为20%、“超过30万元至42万元的部分”为25%、“超过42万至66万的部分”为30%、“超过66万至96万的部分”为35%、“超过96万的部分”为45%。

比如3%到20%低档税率，现在适用的是年应纳税所得额“低于10.8万元的部分”(将按月转换成按年)，修正草案则将低档税率的级距扩大到“低于30万元的部分”。

“取得工资、薪金等综合所得的纳税人，总体上税负都有不同程度下降，特别是中等以下收入群体税负下降明显，有利于增加居民收入、增强消费能力。”6月19日，财政部部长刘昆在全国人大常委会作关于个税法修正草案说明时指出。

综合计税有多项好处。多位业内专家对21世纪经济报道记者表示，相较分类计税，同样作为劳动所得，却适用不同的征税标准，综合计税能解决税负不均的问题。对于月度收入波动较大的群体，综合按年计税能平滑月度间税负，减轻这类人群的整体负担。

综合计税之后的征管体系，需要自行申报的情形明显增多。包括取得综合所得需要办理汇算清缴、取得应税所得没有扣缴义务人、扣缴义务人未扣缴税款等多种情形，要求纳税人依法办理纳税申报。当然，对于数量众多的工薪基层，若收入来源较为单一、且无需在年度终了后办理补税或者退税的，仍然可以继续由单位按月代扣代缴;提供专项附加扣除信息的，还能在按月预缴时予以扣除。

征求意见稿还为专项附加扣除做了准备，这要求跨部门共享涉税信息。“公安、人民银行、金融监督管理等相关部门应当协助税务机关确认纳税人的身份、银行账户信息。教育、卫生、医疗保障、民政、人力资源社会保障、住房城乡建设、人民银行、金融监督管理等相关部门应当向税务机关提供纳税人子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金等专项附加扣除信息。”

分两步施行，8月过会？

“这次个税改革力度比较大，收入调节的功能比较强，中低收入减税比较明显，中高收入部分税负会上升。提高起征点、低税率级距扩大、增加专项扣除，对于中低收入群体减负明显。四项收入综合纳税，对于有多种收入来源的中高收入群体征税力度加大了”，上海财经大学教授胡怡建对21世纪经济报道记者表示。

对于中低收入群体而言，都期望减税红利能尽快落地，征求意见稿给出了颇有诚意的安排，“本修正案自2019年1月1日起施行。本修正案施行前，自2018年10月1日至2018年12月31日，纳税人的工资、薪金所得，先行以每月收入额减除费用五千元后的余额为应纳税所得额，依照本修正案第十六条的个人所得税税率表一(综合所得适用)按月换算后计算缴纳税款，并不再扣除附加减除费用;个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，先行适用本修正案第十七条的个人所得税税率表二(经营所得适用)计算缴纳税款。”

征求意见稿中分两步走的施行时间表，无论是2019年1月1日，还是2018年10月1日，对于一部涉及每个人利益调整的税法修订而言，推进进度是很迅速的。2018年10月1日之后的年内，虽然包括子女教育等专项附加扣除尚不能落地，但工薪所得可以先行享有提高标准后的基本费用扣除(5000元/月)等红利——加快减税政策落地的意图很明显。

“法律的实施时间，要么在法律公布之日起生效，要么在公布一段时间后再生效。现在个税法修正案还在征求意见中，是否真能按这个时间进度生效，还是个未知数。初衷是希望将此次个税法修订带来的减税红利，让大家尽快享受到。但这次个税法修订幅度较大，也需要多听取公众意见，进行充分论证，这样改革才能更好地落地”，北京大学法学院教授刘剑文对21世纪经济报道记者表示。

目前个税法修正案草案过了一审，处在为期一个月的征求意见期。若按照全国人大常委会每两个月一次会的正常周期来看，2018年年内尚有8月、10月、12月三次常委会。

武汉大学法学院教授熊伟对21世纪经济报道记者表示，这个执行时间跟其他条款一样，都可以在征求意见中进行修改。2018年10月1日至2018年12月31日期间，虽草案明确不扣除附加减除费用，但可以先行享受到起征点提高到5000元/月等，因为法律不能追溯生效，意味着要在2018年10月1日前通过个税法修正案。

“法律如果没有正式通过，改革内容比如起征点提高到5000元/月不具有可操作性，因为不能要求纳税人按照草案内容去执行。要在今年10月1日前实现个税法修正案的通过，意味着8月底的全国人大常委会二审就要通过”，熊伟表示。

起征点标准等问题有待回应

草案还在征求意见过程中，各种要素都有变化的可能。

21世纪经济报道目前从媒体报道网络评论区来看，起征点仍然是公众争议关注的焦点，提高起征点的呼声不少。

这也是全国人大常委会分组审议时，被委员们反复追问的内容。“起征点到底定多少，是5000、8000还是10000?每次都争论不休，各有各的道理。到底怎样确定更科学，这方面需要很好地研究，而不是大家争来争去，最后哪一个声音高一点，或者有关部门的意见觉得应该这样，就定下来”，全国人大常委会委员陈斯喜表示。

具体怎么定呢?陈斯喜表示，可以考虑按照所得额中位数的一定比例，来确定起征点和各个档次的应纳税额。比如月收入中位数10000元的话，以中位数50%或75%为起征点，超过中位数的根据不同档次确定应纳税额。

全国人大常委会委员朱明春指出，草案及草案说明提供的信息不够充分。现有的纳税人是怎样分布的，1万以下的、1万到5万等不同收入档次的，各有多少人、纳了多少税，按照新的免税和免征额，有多少人减税了，减了多少，对财政的影响是什么，对个人消费者的影响是什么，对居民收入影响是什么等，这些非常重要的信息并不清楚。

“现在增加了四类综合的以后来实行累进制扣除的，以前只是工资一项免征3500，现在总量变大了，免征额能抵消过去的那些吗?”朱明春提出疑问。

除了起征点，劳动所得最高边际税率45%(资本所得适用20%的税率)是否有必要下调、现有部分收入的优惠政策是否要继续、专项附加扣除如何设计更为公平等，都是关注度很高的话题。

“个税作为政府收入来源之一，政府筹集收入后也是用于公共事务，钱花在人民身上。但人们需要更公正的税制，如果对资本所得、高收入群体征税更为公正合理，公众整体满足感会更强。” 中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云对21世纪经济报道记者表示。

乔宝云还指出，从税制优化的角度来看，个税改革需要有更长远的考虑。我国间接税比重较高，间接税容易发生转嫁、减税效果不好预计，国家的税收政策很难精准发力，未来需要提高包括个税在内的直接税比重。