近日，十三届全国人大常委会第十一次会议对土地管理法、城市房地产管理法修正案草案二审稿进行分组审议。21世纪经济报道记者了解到，在审议过程中，有委员指出，受制于农村土地制度改革本身的复杂性和立法任务的紧迫性，对于宅基地制度改革等实践中高度关切，但仍存在争议的问题，修正案草案采取了“搁置”的态度，从而使得该修正案草案“稳慎有余、创新不足”。

而多位受访人士均告诉21世纪经济报道记者，从目前来看，宅基地“三权分置”的改革试点正处在初期阶段，要形成可以上升到法律层面的经验，难度较大。

委员呼吁放宽流转

在《土地管理法》修正案草案中，对宅基地制度改革的回应集中体现在草案第62条。有委员指出，草案对宅基地制度的规定比较粗略，对实践中高度关注的宅基地“三权分置”、有偿使用、退出、继承等问题缺乏规定。

全国人大宪法和法律委员会委员孙宪忠用“不太解渴”来形容草案到目前为止对宅基地制度的修改，他在发言中表示，“宅基地现在面临的很大问题是，一方面3亿左右农民进城，按说农村的房子和宅基地应该空出来，可是调查后发现，不但原有的宅基地没有流通出来，农民盖房占用土地甚至占用耕地的情形还在扩大。有必要好好研究到底症结在什么地方。”

而刘振伟委员则指出，现行的宅基地管理使用制度存在不少弊端：一是宅基地无偿使用，村庄集约化程度较低，户均使用宅基地接近0.6亩，人均超过100平方米，浪费严重。在一些东部沿海发达地区，宅基地供求矛盾又十分突出。二是违法违规建设多。未批先建、批少建多、一户多宅问题突出，历史遗留问题确权困难。三是对宅基地使用权的流转限制过严，退出补偿机制既不完善也不清晰。四是农民房屋财产和宅基地不能抵押担保。

而在这些问题中，21世纪经济报道注意到，是否应该适当放宽农村宅基地使用、流转限制，在多位委员的发言中被重点讨论。

十三届全国人大常委会副委员长王东明表示，这次修法要解决宅基地制度存在的突出问题，要在保障农民合理建房需求的同时，提高宅基地使用权的流动性。在最大限度减少闲置浪费的同时，使农民房屋及宅基地使用权的财产价值更好地体现出来，“这次修法应该着眼于深化改革的大局，积极研究探索适当放开农民房产和宅基地的流转。”

田红旗委员认为，应该有限制地将流转范围扩大至城市居民。他建议，将第62条第5款“农村村民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”修改为“农村村民出卖、出租住宅的，需要经过所在农村集体经济组织同意。在同等条件下，本农村集体经济组织内未予分配宅基地的成员享有优先购买权。农村村民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”

田红旗表示，宅基地的社会保障属性即便在市场经济发展背景下仍然不可否认。但需要明确的是，在同等条件下，只要城市居民能够参与购买宅基地，缺少宅基地建房的农村村民购买的可能性基本不可能存在。所以，完全放开宅基地转让限制必然将造成众多社会稳定问题，而应当赋予农村集体经济组织同意权以及本集体经济组织内尚未分得宅基地使用权的成员优先购买权，用以保障农村村民“户有所居”目标的实现。

试点进度能否追上?

多位受访人士均告诉21世纪经济报道记者，在草案一审和二审稿中，之所以关于宅基地制度改革的法律修改偏向于“原则性”规定，或与宅基地“三块地”改革推进时间短，相关法理问题尚未厘清，政策储备不够丰富有关。

在宅基地制度改革复杂性和立法任务紧迫性的双重压力下，宅基地改革试点推进如何?21世纪经济报道记者注意到，从2018年初，中央提出探索宅基地集体所有权、宅基地农户资格权和宅基地使用权“三权分置”后，从顶层设计到基层试点，相关工作正在不断推进。

以北京为例，当地2018年4月发布文件，允许村集体经济组织可以采取作价回购、统一租赁或者农户入股股份合作等多种方式进行自主经营或对外合作。

这一政策迅速带来市场机遇，也探索解决了一些过去的理论问题。一位北京闲置农房租赁平台的企业负责人曾告诉记者，对于如何处理房屋所有权和宅基地使用权的问题，采取了多种方式，一是从农户租赁部分宅基地或全部宅基地，而房屋则由公司出资推倒重建或改装，房屋所有权在合作到期后免费赠送给农户;二是由农户自己出资改装，其中前一种更受合作农户的欢迎。

上述负责人告诉记者，他们平台与村集体、农户的租赁合作以十年的长期租赁为主，而在南方，包括浙江和上海的一些“三权分置”试点，则有十五年和二十年的租期。

“与承包地可以一年一签不同，宅基地使用权流转之后，所需的投资量大，回报周期长，所以需要长期稳定的租赁关系”，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉记者，随着“三权分置”的进一步落实，宅基地使用权的落实，让农户和投资商双方在合作期间的权益能够更好地受到保障，比如使用权所有人可以获得土地性质变更或土地征收带来的补偿;再比如在合同中设置条款，允许农民分享土地价值升值带来的收益。

同时，“顶层设计”也在加速完善。5月，中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

这一政策被认为会极大增加村集体和农户在处置闲置宅基地过程中的灵活性和主动权。一位农业领域的研究人士告诉记者，这一政策的落实，有利于刺激地方政府和村集体基层推动进城落户农民自愿退出宅基地的动力，也是对基层诉求的回应。

不过，李国祥告诉记者，尽管各地都陆续有了一些经验，但还没有形成可以推广的经验。考虑到法律修改的紧迫性和中央对宅基地改革的“稳慎”基调，要在此次土地管理法修改中就完成对宅基地改革试点经验的吸纳，可能性不大。