棚改正在发生巨大的变化。

8月19日，据住建部官网消息，2019年全国棚改计划新开工289万套。1至7月，已开工约207万套，占年度目标任务的71.6%，完成投资6000多亿元。

而从21世纪经济报道记者搜集各地已公布的棚改进度数据来看，不少省份的目标完成超过50%，部分推进速度较快的省份比如江苏，新开工已经完成超过全年目标的80%。

在棚改开工目标同比减半、过去的棚改融资助力PSL(抵押补充贷款)同比下降接近7成的背景下，棚改退潮会对楼市造成怎样的影响?现有政策如何缓解其可能对房地产市场带来的负面影响，成为关注焦点。

专项债成为主流

从2018年下半年开始，国务院和住建部多次表示，各地将因地制宜调整完善棚改货币化安置政策，房价上涨压力较大、库存不足的地区将会缩减货币化安置比例。2019年4月，财政部公布的2019年棚改计划新开工数量仅285万套，同比下降51%。

结合多个省份推进速度相对较快的情况，有债券研究人士告诉21世纪经济报道记者，一方面新开工目标减少，另一方面上半年资金层面相对充足，没有出现明显的下滑，是这些地区棚改任务完成率依旧较快的原因。

不过，需要注意的是，在棚改目标已经发生变化的同时，推动棚改的主要资金来源也发生了重大变化。

民生证券此前发布研报指出，若考虑棚改专项债+PSL累计投放量，2019年1-5月两项累计投放4483.91亿元，略高于去年同期PSL投放量4371亿元(去年1-5月并无棚改专项债发行)。由此可见，棚改专项债有逐步替代PSL、成为棚改资金主要来源的趋势。综合来看，尽管PSL发行缩量，2019年上半年棚改资金来源并无下滑趋势。

具体来看，根据央行官网8月1日消息，7月未对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行发放PSL。

21世纪经济报道记者注意到，这已是PSL连续第四个月零投放。PSL作为棚改资金的重要来源，2018年下半年以来投放数量呈现明显下滑趋势。今年前7月累计新增约1615亿元，同比下降69.4%。

而在另一方面，地方政府棚改专项债方面，Wind数据显示，不排除置换债的前提下，截至8月中旬，各地发行的棚改专项债总额已经超过6300亿，额度已超出2018年总额的一倍以上。

21世纪经济报道记者注意到，截至8月，2019年新增棚改专项债体量最大的四个省份，依次分别是北京、山东、安徽、浙江等中东部省市。

以北京为例，根据5月发布的北京市2019年地方政府债务限额及市级预算调整方案，北京市2019年新增政府债务规模1107亿元，其中，一般债务132亿元，专项债务975亿元，主要用于棚户区改造、土地储备等重点领域和重大工程。而Wind数据则显示，到8月中旬，北京市今年新增的棚户区改造地方债务已经超过700亿元规模。此外，Wind数据也显示，山东省今年新增的棚户区改造地方债务超过700亿元规模。

上述债券研究人士向21世纪经济报道记者指出，考虑专项债模式会更关注项目偿债能力，这对于楼市下行压力较大的中西部地区三四线城市来说，可能会影响较大。

此前的2018年10月，住建部在北京主持召开部分省市座谈会，会议明确，政府购买棚改服务模式取消，2019年棚改以发行专项债券为主。在当时，就有参会地方代表表示，棚改融资政策由政府购买棚改服务模式转为棚改专项债后，难以实现项目收益和融资自求平衡，中央应当对棚改需求大、财力又极为困难的西部地区给予特殊政策和重点倾斜。

多角度对冲影响

棚改大潮渐退，会带来什么影响?

多数观点认为，这会一定程度上影响市场，尤其是三四线城市的需求，并或将主导未来三四线城市在一段时期内的下行趋势。

近日，招银国际首席经济学家丁安华在研报中指出，棚改退潮将会对房地产的价格、销售和投资造成显著拖累，进而制约开发商的拿地意愿，最终对地方财政收入和宏观经济增长形成压力。

这种影响会有多大?华创证券近日发布报告称，棚改具有固有实施周期长、棚改到位资金和使用资金滞后等特点，将导致棚改退潮的负面影响更为平缓。

具体数据来说，比如山西省2018年累计授信额为1776.4亿元，但实际发放金额为1063.3亿元，2018年末对应累计在途资金占比达40%;安徽省2018年累计授信730.0亿元，实际到位527.0亿元，已授信的在途资金占比28%;贵阳市2018 年累计评级授信金额约800亿元，但实际到位资金200亿不到，对应累计在途资金占比达75%。华创证券认为，此类大量前期在途资金将对棚改计划开工、投资下降形成一定程度对冲。

另外，随着中央层面多次提及，被认为“既保民生，又稳投资，同时拉动内需”的老旧小区改造，开始受到关注。多位受访人士均告诉21世纪经济报道记者，老旧小区改造和棚改都是我国重大的民生工程和发展工程，都是在经济存在较大下行压力时推出的稳增长举措。

目前，老旧小区改造内容主要分三大类：一是保基本的配套设施，包括水、电、气、路等市政基础设施的维修完善;二是提升类的基础设施，包括公共活动场地、配建停车场等;三是完善公共服务类的内容，包括养老、抚幼、文化室等设施。

其中，对市政基础设施的“保基本”改造，被认为会对基建投资起到较大的拉动作用。而根据相关机构测算，这类改造涉及总投资约1.2万亿。

但首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授王晖告诉记者，老旧小区改造缺乏PSL、棚改专项债一样稳定的资金政策工具。

北京清华同衡规划设计研究院总工程师、中国城市规划学会城市更新学委会委员张险峰则告诉记者，在以往以土地开发为主的时代不同，老旧小区改造参与企业必须转变观念和盈利模式，降低收益预期，从供给侧改革角度出发，认真研究居民的需求，包括宜人化、健康化、适老化、绿色化、智慧化服务等诉求，把精力投入在人性化设计、新型化施工、新材料新产品开发、新设备新能源供给等方面，在推进社会事业中实现企业的价值。宋兴国，匡玉倩，雷悦雯