杨志锦

2月11日，财政部发布消息称，为贯彻落实党中央、国务院决策部署，加快地方政府债券发行使用进度，经国务院决定并报全国人民代表大会常务委员会备案，近期财政部提前下达2020年新增地方政府债务限额8480亿元，其中一般债务限额5580亿元、专项债务限额2900亿元。加上此前提前下达的专项债务1万亿元，共提前下达2020年新增地方政府债务限额18480亿元。

“从政策本身而言，本次额度下达仍然在政策原定的框架内。但分两个批次，显然是财政留有余地的表现。在当前新型冠状病毒感染的肺炎疫情的影响之下，财政要进一步发力，自然首先将之前的后手拿出来。”天风证券首席固收分析师孙彬彬称。

21世纪经济报道记者采访了解到，新型冠状病毒感染的肺炎疫情的发生使得经济稳增长的重要性增加，再次下达“提前批”地方债额度意味着财政政策逐步从疫情应对转向稳增长。在追加地方债额度后，3月或将迎来地方债发行高峰。

“疫情改变了财政政策节奏，财政部追加下达额度后已经达到60%的上限，意在提前部署地方债发行，回应疫情带来的总需求下行压力。”华创固收首席分析师周冠南称，“1月份已经完成部分地方债发行，此次追加额度后‘弹药’充足，3月或再现发行高峰。”

财政进一步发力

在2019年以前，地方债新增限额一般每年3月经全国人大审议批准后下达，地方发行最快在5月底，由此带来发行进度迟缓等问题，不利于稳投资、稳增长。因此2018年底，全国人大常委会授权国务院提前下达部分地方政府新增债务限额(简称提前批额度)，使得1-5月都有地方债发行。

按照授权，2019年-2022年，国务院可在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度地方债新增限额。

数据显示，2019年新增地方政府债务限额为3.08万亿(其中一般债务限额0.93万亿，专项债务限额2.15万亿)。按照决议，理论上2020年可提前下达的新增地方债限额最高规模为18400万亿(一般债5580亿，专项债12900亿)。2020年第一次提前下达仅用了提前下达上限的54%，此次第二批恰好是提前下达地方债额度的余下部分。今年提前批额度分两次下达，尚属历史首次。

孙彬彬认为，分两个批次下达，显然是财政留有余地的表现。当前疫情状况下，财政要进一步发力，自然首先将之前的后手拿出来。“预计随着疫情持续和后续影响逐步体现，财政政策会从应对疫情逐步转向稳增长发力。”他称。

在此次地方债限额下达之前，财政政策已经有如下行动：对疫情专项贷款进行财政贴息，免征疫情防控物资进口关税和增值税、消费税，免征相关个人所得税等。

上述措施将进一步加剧了财政收支压力。类比来看，2003年3-5月间财政收入就出现急剧下行：Wind数据显示，“非典”爆发时的2003年4月财政收入增速为15%，环比下降一半。“因此，此次追加下达地方债限额给财政相对充裕的腾挪空间。”孙彬彬称。

第二批额度再下达也意味着财政政策更加积极。2019年底召开的中央经济工作会议指出，(2020年)积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整，坚决压缩一般性支出，做好重点领域保障，支持基层保工资、保运转、保基本民生。

会议并未出现“较大幅度增加地方政府专项债额度”的类似表述，市场认为2020年财政政策不会像2019年一样积极：财政赤字率不会突破3%，2020年新增专项债不会超过3万亿。

但在新型冠状病毒感染的肺炎疫情发生后，市场对于赤字率提升、专项债提额的预期再度上升。一些人士还提出发行特别国债的建议，比如原重庆市市长黄奇帆近日撰文称，因今年情况特殊，建议突破赤字率3%的常规限制，并提请全国人大审议通过增发1万亿特别国债，用于支持中小企业减税降费和对疫情地区进行转移支付。

政府工作报告显示，2019年赤字率为2.8%，离3%的警戒线还有0.2个百分点。

“如果按照两个翻番目标，今年GDP最低增速在5.5%，因而赤字率存在破3%的可能。”孙彬彬称，“对于特别国债，如果已经调整赤字，并不一定还要发行特别国债，直接纳入正常的国债发行中即可。”

光大证券首席固收分析师张旭则分析称，财政部抓住了这一时间窗口提前下发新增政府债务额度，有助于降低地方政府的融资成本。因为当前10年期AAA级地方政府债券的收益率已经较1月末下降了15bp。

3月或现发行高峰

从地方债发行节奏看，春节前发行与往年相比显著增加：1月份已发行地方债7850.64亿元，其中专项债7159.21亿，一般债691.43亿元，大幅高于往年。不过疫情使得地方债发行进度放缓，节后一周(2月3日-2月7日)没有地方债发行，第二周(2月10日-2月14日)仅有此前调整发行日期的北京市地方债发行。

Wind数据显示，截至2月12日，今年地方债合计发行8542亿。换言之，提前批额度尚有近万亿待发行。

此次追加下达地方债额度意味着财政政策更加积极，地方债供给压力增大。孙彬彬测算称，2020年地方债总发行规模预计在6.59万亿左右，其中新增地方债规模约4.54万亿，余下为置换债及再融资债券。

周冠南认为，各地披露的2020年一季度地方债发行计划超过1万亿，1月份已经完成部分发行，2、3月仍有约1700亿待发行。但2月受疫情影响，很多省份推迟发行，此次追加额度后“弹药”充足，3月或再现发行高峰。

地方债供给压力加大，仍然需要流动性配合。从此前的地方债发行来看，发行高峰也是央行的流动性支持高峰。比如今年1月地方债发行规模大幅增加，央行在年初即进行了降准的操作。

“考虑到地方债供给压力相对比较可控，且货币政策大概率会配合供给压力释放流动性，地方债供给压力对债市的扰动相对有限。”华西证券首席固收分析师樊信江表示。

“今年的疫情冲击肯定大于非典时期，因此年度预算赤字存在调高的可能。对于债券市场而言，先不用急于关注供给压力，货币政策首先要积极配合，目前物理隔断的背景下，(地方债)总量投放如何落实为实物工作量是最大的问题。”孙彬彬表示。