2015年年底，我国将实现29个省份ETC联网。图为6月17日，车辆通过京(北京)沈(沈阳)高速公路秦皇岛东ETC口。新华社发

6月30日，交通运输部举行专题发布会公布2014年全国收费公路统计公报——2014年，全国收费公路通行费收入3916亿元，支出5487.1亿元，收支缺口为1571.1亿元，比2013年的661亿元扩大910.1亿元。

近年来，一面是收费公路被指“提款机”，一面是收费公路亏损额逐年增大。“在全面深化改革特别是财税体制改革的大背景下，我国的收费公路政策确实急需调整。”交通运输部公路科学研究院发展研究中心主任、研究员虞明远在发布会上表示。

年收费3916亿元

——为何亏损还逐年扩大？

从收费公路支出的5487.1亿元构成来看，还本付息支出仍是大头，为4207.7亿元；养护经费支出469.2亿元；运营管理支出534.0亿元；税费支出249.5亿元；其他费用支出26.7亿元。

“亏损主要是还本付息支出大幅增加导致的。”交通运输部公路局副局长王太指出，2014年还本付息比2013年的3147.4亿元增加了1060.2亿元，增幅为33.7%。还本付息大幅增加，一是债务规模不断增大，二是前几年大规模建设的收费公路已进入了还债高峰期，三是统计制度的完善和统计精度的提高。“按照3.85万亿债务余额和5年以上中长期银行贷款利率6%匡算，年需要偿还的利息约为2310亿元。如果剩余还债期为15年，平均每年需要偿还的本金为2567亿元。”王太表示。

王太分析称，收支缺口的存在和扩大是由公路当前所处发展阶段决定的。

公报显示：截至2014年底，全国公路总里程达到446.39万公里，是1984年的4.8倍。高速公路达到11.19万公里，里程规模居世界第一。“当前，我国公路正处在集中建设、加速成网的关键阶段，收费公路收支缺口的状况还会存在一段时间。下一步将采取开源节流的方法缓解收支缺口的扩大。”王太表示。

但不容回避的是，2008年审计署公布的《收费公路审计调查结果》曾指出：政府还贷公路的通行费被大量截留挪用，造成还贷资金严重不足。相关专家表示，当前需要进一步加强资金监管，保障有限的资金用在“刀刃”上。

534亿元运营管理费

——是否存在高福利养人？

比较公布的数据可以看出，运营管理费用支出呈现逐年增长。2013年为457亿元。2014年增至534亿元，此外，还有26.7亿元的其他费用支出。这些钱究竟花在了哪里？是否存在人浮于事的情况？

按照交通运输部对“运营管理费”的解释，其中包括信息工程费、收费设施设备维护费、人员工资保险、上缴社会统筹、车辆修理燃料费、通信服务费、水电燃气费、取暖费、票据印刷费、培训费、事故清障费。其中，“人头费”到底占到多大比重？

“我们去年对东部省份做了一些调研，总体来看，各地区是有一些差别的，收费员每月应发工资大概三四千元，实际到手的也就是两三千元。”虞明远引用媒体调查数据指出，以2014年7月份入职的广深高速公路收费员小黄为例，2014年11月他应发工资合计是3286.5元，扣除社保以及广深公积金后，实际拿到手的工资是2724.8元。

“媒体的调研跟我们调研的收入情况基本差不多。”虞明远表示。

对此，王太也坦言，尽管人员工资水平比较低，但总的人员费用加起来还是很高的，“随着ETC联网和大规模推广应用，一些人工车道改造为ETC车道，人员费用也会逐步降下来”。

38451.4亿元负债

——债台高筑会否引发系统风险？

公报显示，截至2014年年底，收费公路债务余额为3.85万亿元。收费收入绝大多数用于偿还银行本息，这与我国“贷款修路、收费还贷”的公路发展政策不无关系，而这正是支撑中国公路实现历史性跨越的必然选择。相关专家表示，对此要理性看待。

“尽管我国财政收入增长较快，但远远不能满足我国公路建设养护的实际需要。”王太指出，“现有16.26万公里收费公路，累计建设投资6.15万亿元中，有4.27万亿元是银行贷款为主的债务性资金，占累计投资总额的七成。”

数据显示，2010年，我国收费公路收支基本平衡，但是从2011年开始缺口逐步扩大——2011年至2014年，4年增加的收费高速公路里程占全部收费高速公路总里程的31.1%，债务余额占债务总余额的45.6%。“也就是说这4年确实是一个建设高峰，同时也积累了债务。”王太说。

另外，建设成本上涨也是一个因素。“2014年批复的四车道高速公路平均造价约7700万元/公里，2000年平均造价约3200万元/公里，2004年平均造价约4200万元/公里。2014年是2000年的2.4倍、2004年的1.83倍。”王太说。

2014年底的38451.4亿元债务余额与42652亿元累计初始债务相比，减少4200.6亿元，偿还了9.85%。“这说明收费公路整体上债务仍在继续有效偿还。”王太分析指出，2014年通行费收入3916亿元，在扣除必要的养护、运营、税费、其他支出后，剩下可用于偿债的资金为2636.6亿元，大于2014年2101.1亿元的还息支出，还可以偿还本金535.5亿元，说明收费公路整体上具有足够的还息能力，债务风险可控，“从长远看，待大规模建设高峰过去，建设规模会降下来，每年新增债务也会随之降低。”

超期收费难止

——如何以法治思维引领改革

近年来，高速公路“超期收费”饱受诟病。面对巨额债务，高速公路收费是否“没有穷尽”？2004年出台实施的《收费公路管理条例》规定，政府还贷公路收费期限最长不得超过15年，经营性公路的收费期限最长不得超过25年。中西部省、自治区、直辖市的公路收费期限可比这一期限多5年。“收费时间、收费标准固定，同时，公路造价又在不断上涨，这是一个‘两难’的问题。”交通运输部公路局局长李彦武说。

“到2015年底，山东有15条高速公路将达到15年期限，能还清银行贷款的只有两条。”山东省交通运输厅相关负责人说。自2009年开始，中国取消征收公路养路费、公路运输管理费等，改为征收成品油消费税。然而，成品油消费税只能用于普通国省道养护及农村公路建设等，政策不允许也没有剩余资金来弥补高速公路“亏损”。

一些人对此提出质疑：“如果只要有一条路还没还清贷款，其他高速都将继续收费，那不断建新的高速公路，收费就不停止，这显然太不合理。”那么，巨额债务，谁来兜底？相关专家建议，国家应对高速公路收费到期后的维护费用来源以及未还清贷款处置作出安排，从法律的角度上既保障民众利益，又使国家公路基础设施能够不断完善。

“治本之策就是建立‘两个公路体系’——以普通公路为主的非收费公路体系和以高速公路为主的收费公路体系。”虞明远说。非收费公路体系提供基本公共服务，以公共财政投入为主；收费公路体系提供高品质服务，侧重效率实现，继续用市场方式筹措资金。按照目前安排，非收费公路占路网总量的97%左右；收费公路是必要补充，规模占路网总量的3%左右。这是符合我国国情的一种战略选择。

收费公路改革需要顶层设计和法治思维。目前，《收费公路管理条例》修订正在加快。在加快公路建设的同时，如何真正为百姓减负、让出行便捷无疑是关键所在。(记者 冯 蕾 鲁元珍)