开栏语

2016年3月16日，第十二届全国人民代表大会第四次会议闭幕。会议决定批准国务院总理李克强所作的政府工作报告。李克强总理在政府工作报告中指出，“今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年”。在这份报告中，“改革”与“创新”成为高频词。在全面推进依法治国的背景下，“改革”与“创新”都是在法治轨道上进行的，都需要强有力的法治保障。

从今天起，《法制日报》视点版推出“2016政府工作报告热点话题法治解读”系列报道，从政府工作报告中选择与民生关系最密切的六大问题，一一回答改革和创新如何在法治轨道上进行、法治如何提供保障。

对话动机

在今年政府工作报告中，关于“两孩”政策的表述备受关注。自党的十八届五中全会明确提出“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”以来，关于“两孩”政策的种种讨论从未停歇。此次政府工作报告明确提出“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”。完善“两孩”配套政策的重点在哪里？这些政策在实施过程中需要怎样的法律保障？围绕这些问题，《法制日报》记者与业内专家展开了对话。

对话人

南开大学人口与发展研究所所长 李建民

南开大学经济学院人口与发展研究所教授 原 新

《法制日报》记者 　赵 丽

生活成本成最大顾虑

记者：去年，“两孩”政策就已出炉。今年政府工作报告更是明确提出，“完善一对夫妇可生育两个孩子的配套政策”。然而，从社会实际看，预期中的生育高峰并未在今年年初出现。

中华全国总工会女职工委员会经过调研提出，赞同“两孩”政策与目前的生育意愿呈现一定反差。

我们在调查中发现，导致出现这种反差的原因，很大程度上来自对生活成本的考虑。北京白领李娟告诉我们，她家月收入在3万元左右，有一套北京重点小学的学区房，即便如此，也“不敢生二胎”。李娟的原话是，“我们没有其他收入来源，我害怕我们没有能力负担第二个孩子，担忧我们不能保证原来的生活质量”。

原新：就像你提到的，一个家庭实现“两孩”的确存在许多限制因素。比方说，生育成本和抚养成本，这些成本现在都非常高。此外，养孩子的机会成本也在上升。所谓机会成本，就是说我如果不养这个孩子，可以用这些时间干别的事情。这是因为，中国已从农业社会变成现代化社会，社会的流动性大，竞争性加强，要想升职甚至只是稳住工作的话，都需要不断地进修、学习。

另外一个方面，随着教育水平的提高，大家结婚、生孩子的时间越来越推迟。由于种种配套政策不齐全等因素，对女性来说，生一个孩子大约要搭进去三至五年的时间，如果生两个孩子，那就需要花费十年的时间。这样计算的话，人的一生又有多少十年呢？对于很多人来说，这也是一个因素。

记者：您刚才提到母亲育儿的经济成本和时间成本问题，可以说，女职工孕期、产期、哺乳期“三期”权益与企业发展之间一直存在矛盾。自从宣布“一对夫妇可生育两个孩子”政策后，网上就有人调侃，现在职业女性简历上最可以引以为傲的亮点，恐怕要算“已婚女性、二孩之妈”。

对于这样的调侃，并非所有人都能笑得出来。对于女性来说，生育第二个孩子，意味着向单位申请第二次产假，但一些企业并不愿看到这一情形，所以不少企业情愿雇佣男性。

李建民：由于平等就业观念缺乏、现行反歧视法律制度以及对平等就业权的社会保障机制不足等因素，我国的就业歧视问题仍然存在。女性由于存在生育问题，会遭到来自用人单位的歧视。随着社会不断进步，就业歧视问题会逐步得到解决，但受旧有观念的影响，想要完全消除性别歧视绝非一日之功。

现行法律的缺失导致就业歧视案件“立案难、举证难、胜诉难、赔偿低”。一旦女性遇到就业歧视，缺少具有较强操作性的法律法规去依照执行。

我国目前迫切需要制定一部反就业歧视领域的基本法律，明确就业歧视的概念，建立反歧视的专门机构，同时规定救济措施和救济机制，以真正保障劳动者遭受就业歧视后能够获得有效救济。

女性的生理特点必然会增加企业用工成本，从保护女性就业角度出发，政府应给予企业一些补助，同时在社保、生育保险等领域增加投入。

配套保障政策亟须落实

记者：有专家曾经提到，从目前来看，我国相关法律对家庭的支持不够。无论是从法律还是从社会政策上，都应该体现出对家庭的支持。也就是说，“一对夫妇可生育两个孩子”政策让家庭在生育决策权上更有决定权，但现实是家庭仍未掌握生育决策的所有权。

李建民：你说的问题的确存在。现在有一些与家庭相关的政策，比如低保、贫困家庭救助等，但是从其他方面看，当把家庭作为一个整体时，法律在很多方面做得不够。

今年政府工作报告已经提出，要注重家庭发展。如此看来，国家有了一个政策倾向，也就是说把家庭发展能力作为一个重要框架。我们目前谈到许多政策，比如教育政策和福利政策，都应该在未来形成一个合力，其中主力就在家庭。

记者：国家卫计委主任李斌在今年3月初接受记者采访时提出，今年的任务主要就是解决好全面实施“两孩”政策的配套政策问题，包括保障妇女就业和妇女休假权利、鼓励用人单位平衡女职工在就业和家庭之间的矛盾、合理配置公共服务资源、三岁以下托儿所的建设、鼓励女职工多的单位恢复托儿所、加强月嫂和幼儿培训力度、在公共场所设置母婴室等，让民众生的好，养的好。

李建民：政策保障涉及很多方面。以往我国政策都是围绕独生子女制定的，如今生育行为的变化，可能需要我们将整个制度安排做一个重新调整。这其中就包括产假、生殖健康服务、妇幼保健服务等诸多方面，还包括个人所得税、公司制度的变化。以前是三口之家，夫妇俩要养一个孩子，而现在要养两个小孩，劳动力成本增加了。我们过去把太多的政策和独生子女政策绑定。政策一旦改变，其他方面也一定要跟进调整。再比如幼儿照料的社会服务，3岁的孩子会去幼儿园，3岁以下的孩子基本上无人照料，而这个空白恰恰是帮助一些妇女再就业、恢复就业的一个重要机遇。因此政府部门应该做一些调整和支持，为发展这个产业、公共服务起到推动作用。

据我了解，国家正在做的以及马上要落实的配套政策有很多项。

首先是对于产假的调整，各地都在调整产假，多数地方的做法可能都是延长产假。

另外，与生育相关的医疗也在调整中。比如产科医生、儿科医生这些相关医疗资源的准备，应对有可能来到的生育高峰。

再有，孩子的照料问题。很多夫妻并不是生不起孩子，关键问题是他们没有那么多时间和精力照料孩子。现在政府相关部门更多的考虑是如何减缓这种压力，从而发展相关的托幼事业。此类事业可以启动幼儿社会化服务，以减缓这种压力来支持“两孩”政策。

还有，养两个孩子的成本确实在提高，这样的话就要考虑工资水平要不要提高，但是对工资进行调整的话，企业又会觉得生产成本过重。那么，国家是不是可以考虑减少税收，育儿家庭可以减少个人所得税额度。这些都是需要考虑的。

法律规定应更具指导性

记者：您刚才提到税收问题。据财政部部长楼继伟透露，政府已经完成起草计划——为了鼓励选择生育二胎的夫妇，改革个人所得税，并且将会在2016年晚些时候呈交给国家立法机关复审。

原新：从国际社会来看，减税往往是调整生育成本的普遍措施。我很看好这次改革，这样的改革符合国际惯例。

应该说，如果配套措施不出台，人们很难执行新的政策，积极有效的国家生育政策将会减轻想要两个孩子夫妇的家庭压力。如果不能在短时间内实现以家庭为单位征收个税，为配合放开“两孩”政策的落实，也应该在计算应纳税所得时，增加扣除生育费用的一些项目，实行一些税收优惠政策。

税收减免是不少国家通行的生育奖励政策。新加坡税务减免的范围不仅包括孩子的父母，还包括祖父母甚至是女佣。生育子女的父母亲可以申请4000新元(约2万元人民币)退税，如果生育子女四个以上，则退税的上限高达5万新元(约25万元人民币)，职业妇女生育第一个孩子后可少交15%的税，每多生一个孩子，还可以再少交5%。

关于配套政策，我的解读可以归结为六个字：落地、改革、服务。“两孩”政策首先就是要各地落地之后再进行改革，包括审批制变成登记制之后，生育观念、工作方式都要进行改变。再一个，就是在中央政策的指导下，各地如何在改善相关服务方面下工夫。

记者：您刚才提到各地在政策落地后进行改革，这其中涉及一个值得关注的问题，在落实政策的过程中，各个区域、各个层面承担的压力程度有很大差别。我国大部分的优惠、优先、优待政策基本上都是以地方规定为核心的，需要地方把这些政策作出梳理并进行综合调整。以生育假为例，在新计生法中，并没有统一明确生育假的延长期限，而是由省、自治区、直辖市等结合当地实际情况制定具体实施办法。也就是说，未来的生育假到底延长多少，存在很大的弹性。

李建民：这种法律上常用的表述方式是一种传统的表述。人是流动的，人究竟属于哪儿，实行哪里的政策，都有很大的余地。应当说，这样的规定出台得比较仓促，应当给出一个具体的规定。比如，你是中华人民共和国公民，只要你在生育时，你的带薪休假时间是多长，应当有一个具体的规定，而不是完全让地方规定，地方可以在中央制定的日期上依据本地的情况进行修改。